本帝国的产业革命，是以明治初期强力推行的“殖产兴业”政策为前提展开的。从1886年出现第一次产业革命高潮，到一战爆发前夕，本帝国仅用了大约25年的时间，便完成了以轻纺工业和交通运输业为中心的第一次产业革命。
1868年本发生明治维新前后，欧美强国的蒸汽轮船已游弋于世界各地，而本海运业却还停留在风帆摇橹时代。因此，当列强于1854年迫使本打开国门、继而签订通商航海条约后，不仅掌握了本对外贸易的海上国际商路，而且夺取了其国内主要海上航路的经营权，从而在获取现地投资生产利润的同时，垄断了本商品国际国内流通环节所产生的巨大利润。然而20年后，本民族海运业异军突起，不仅夺回了国内主要海上航线的经营权，而且买断了外资开办的国际海上航线经营权，在世界性市场竞争的海上物流领域取得了主动地位。近代本海运业发展与当时本政府大力推行的海运振兴政策关系密切。
“资产阶级社会的真实任务是建立世界市场（至少一个轮廓）和以这种市场为基础的生产。”本开国后，欧美商船纷至沓来，连续不断地将工业品连同近代文明一起倾销本，急剧地侵蚀瓦解着本经济和社会。具体说来，欧美商人利用不平等条约，以雄厚的资本为后盾，把持本的对外贸易权，在本各开放港居留地上办商馆，推销商品，并掠取资源。强大的外国商船队频繁往来于本沿海，与居留地上的外商结为一体，构成所谓“居留地贸易体系”。特别是1870年美利坚太平洋邮船公司开设横滨至上海支线后，完全压倒了本传统海运业，使本对外贸易形势更为不利。
据不完全统计，自1869年（明治二年）起，本对外贸易连年入超，到1874年止，入超总额已多达5075万日元。在1874年进出口贸易总额中，外商经办的比重竟占99.56%。这种状况不仅直接打击了本的传统产业，而且导致物价连年上涨，金银币大量外流。
为了改变这一状况，明治政府成立伊始，便提出“殖产兴业”“富国强兵”口号，旨在加快发展国内产业，自强图存。但是，当时的经济基础薄弱，从海运业看，直到开国前，海运还完全依赖远落后于时代的和式风帆船。到明治政府成立后收缴各藩轮船时，全国不过有35艘轮船，15468吨，11艘洋式风帆船，2457吨。这便是明治初年本从事近代海运业的微薄家底。明治初年，为了发展海运业，新政府采取了以下措施。
一是颁布有关法令，鼓励私人海运业。1869年2月，明治政府宣布，“今后直至百姓町人，皆准持有洋式风帆蒸汽船。”次年3月，又颁布《邮政商船规则》，宣称“给持有洋式轮船者优厚照顾”。
二是成立海运业管理机构。1868年1月，政府设立国内事务科（后改为国内事务局），负责京畿事务和“各地水陆运输”；同年闰4月，又在会计官下设立驿递司，负责水陆运输；1869年7月后，该机构两次归民部省管辖，又两次转归大藏省所属（即大藏省通商司及后来的驿递司）。及至1874午1月内务省建立后，驿递司由大藏省转入内务省，并改称驿递局，除负责水陆运输外，还掌管国内外邮便、国内商船等业务。
三是直接创办半官半民的海运公司。1870年1月，明治政府联合三井及大阪、东京商人，在通商司管辖下，建立“漕运公司”，包括2艘政府下放船在内，该公司共有轮船13艘，开辟东京到大阪每月三次的定期航线，因轮船破旧，经营不善，不到一年，便损失12万日元，次年遂告解散。1872年8月，明治政府两次联合三井、鸿池等富豪，新建半官半民的“本邮政轮船公司”，将废藩置县后收缴的16艘轮船，以25万日元、15年还清为条件交给该公司使用，并发给该公司每年60万日元补助金；此外，还给予该公司承担全国贡米运输、邮便传送等专利。在政府的保护参与下，该公司开辟了东京、大阪、函馆、石卷等航线。结果也因经营不利等原因，发展前途暗淡。
可见，明治初年对海运业的管理和扶持，临时对策色彩浓厚，振兴海运业还必须有更加长远的战略考虑和更大力度的支持措施。
1873年10月，岩仓使节团结束了对欧美十二国的考察访问返回本，由此，明治初年的改革进入一个新阶段，也给海运业的发展带来了决定性转机。
出访前的明治政府，虽有学西方，走资本主义道路的愿望和要求，但因种种原因，对“内政如何改革，法律如何制定，政务施行何种方略，外交以何为标准……”等一系列重大问题，尚缺乏理论认识和实践经验，因而不可能有完整的发展规划，在政策的制定上难免是“分散的、随机性的”。而出访后以大久保为首的明治政府，已在实地考察研究西方资本主义制度的基础上，形成了全面改造和建设本的总体设想，确立了产业与商贸发展并重的思想，把殖产兴业扩大到农业、轻工业、商业、外贸等广泛领域，旨在使各产业互相促进，协调发展，并采取“已建成者保护之，尚未就绪者诱导之”等劝导保护私人资本的措施。
殖产兴业的全面展开，必然对海运业提出更高的要求。这一点在岩仓使节团访问欧美时，有了更为深刻的认识。在美利坚，使节团考察了北美的湖河运输业，对美利坚内陆水运盛况感叹不已，认为像本这样的“环海之邦”，“适合运河漕舟”。在英帝国，使节团先后参观访问了许多港口、码头设施、造船厂，研究了英帝国航海法，额受教益和启发。使节团副使大久保利通回国不久，在呈送政府的建议书中说：英帝国那样的“小国”之所以能够称雄世界，除其工业发达外，“据环球漕运之利”，也是振兴工商业，使国家臻于强盛的重要原因。英帝国海运业的发达，除其“占岛屿之地，得港湾之便”外，还因其“奋然制定前古殊有之航海法”，以便“增加其国船舶数量，使国民熟练航海之术”；“杜绝外国产品滥入，保护国内工业而使之昌盛”。大久保认为，本的“地形与天然之利与英帝国类似”，应当以英帝国为“规范”，充分利用自然优势、大力扶植发展海运业。当时掌管财政大权的大藏卿大隈重信则在批判总结前期交通建设经验教训的基础上，明确提出优先发展海运业的主张。1875年1月，大隈在提交给政府的建议书（即所谓“二议五策”）中指出，岛国本“天意殆在专以此资助海上运漕交通而立其国”。发展铁路运输业，耗资费力，急难见效，同发展海运业相比“难易悬绝”，因此“首先依天然之地形，收运漕交通之便益，实为我国先行之要务”。这表明，在优先发展海运业上，明治政府的主要决策者已达成了共识。
1875年，本政府以琉球漂流民被台湾土著杀害为借口，悍然出兵侵略台湾。事前，明治政府本打算雇用美利坚太平洋邮船公司担任军事运输，但美利坚政府基于某种原因，宣布局外中立，太平洋邮船公司拒绝受雇，英帝国也从维护在华利益考虑表示了同样的立场。缺乏思想准备的明治政府只好采取紧急措施，拨出150多万日元巨款，从国外购入13艘轮船，以解燃眉之急。这就更加触发了明治政府发展海运业的迫切感，并把研究制定近代海运政策提到议事日程上来。1875年5月，时任内务卿大久保利通向政府递交了《关于商船掌管之议》建议书，就今后应如何掌管商船事务，如何发展海运问题，全面阐述了自己的战略设想，这是确定本近代海运政策的—个纲领性文件。
大久保提出了“海运三策”供政府参考，其要点是：（一）民间自由经营海运业；（二）政府监督保护下的民有民营海运业；（三）政府直接经营海运业。大久保认为，采用第一种方案，必须着手制定各种规则条例，对船主和海员进行整顿，实行起来很困难。如果采用第二种方案，则应由政府设专职官员