大盛朝历经十余年持续推行新政，农桑垦殖、仓储储备、商事律法、普惠义学、基层医卫、乡规民约、水陆驿埠、手工匠艺八大体系相继落地成型，从产业根基、流通脉络、民生保障到文化技艺，全域治理框架已然完整搭建。百姓衣食日渐丰足，城乡商贸往来繁忙，各行各业稳步向上发展，国家整体国力稳步攀升。但在一派繁荣景象之下，根植于农耕社会最核心的田亩地籍与赋税徭役制度，依旧沿用多年前的旧制，各类积弊层层叠加，随着人口增长、土地流转、产业变迁不断放大，逐渐成为拖累民生、阻碍发展、潜藏治理隐患的核心难题。
土地是农耕立国的根本，田亩地籍则是官府核定赋税、分派徭役的唯一依据。大盛朝立国已久，历经数代人口繁衍、分家析产、土地买卖、垦荒拓田、灾荒流离、宗族兼并，早年丈量登记的地籍册籍早已和现实土地状况严重脱节。再加上历代地方官吏懒于履职、豪强劣绅刻意篡改、隐匿田产，全国田亩底数模糊不清，赋税分摊不均、徭役分派不公的问题遍布城乡各地。这一深层隐患，与此前所有惠民新政形成冲突，即便官府不断推出惠农举措，底层农户依旧背负沉重负担，新政的利民成效被大幅抵消。
太子萧承宇与苏瑶常年行走乡野田间，走遍中原平原、江南水乡、西南山地、西北边塞、东南沿海每一片耕地，亲眼目睹地籍混乱、税役失衡带来的种种民间疾苦与治理乱象。首先是田产隐匿与土地兼并愈演愈烈。地方宗族大户、富庶乡绅、城中富商利用人脉财力，勾结属地掌管地籍的官吏，将名下大量良田、熟地、新开垦的荒田瞒报漏报，或是把田产挂靠在孤寡老弱、流亡农户名下，以此逃避足额赋税。不少豪门人家坐拥千亩良田，登记在册的田亩却寥寥无几，每年缴纳的钱粮微乎其微；而无依无靠、无权无势的普通小农、佃户，名下少量薄田被反复核算，甚至原本不属于自己的隐匿田赋被强行摊派到户。大片肥沃耕地集中在少数人手中，自耕农户手中田地日渐零碎、土质贫瘠，贫富差距不断拉大，底层农户终年劳作，收获大半用来缴纳赋税，一年到头难以积攒余粮。
其次是地籍册籍混乱错漏，地界争端层出不穷。早年的土地丈量记录沿用纸质旧册，经年累月虫蛀霉变、字迹模糊、册页散落，再加上土地频繁买卖、子孙分家、河流改道、地形变迁，田地边界、面积、归属早已和原始登记完全不符。相邻农户之间、宗族之间、村落之间的田亩地界争执常年不断，小到田埂宽窄、水渠走向，大到整片耕地权属，常常争执数月乃至数年无法定论。乡老断案多有偏袒，州县官吏面对杂乱无章的旧册也难以做出公允裁决，不少邻里因田地反目，村落之间因地界聚众争执，轻则荒废农时，重则引发冲突斗殴，扰乱乡间安稳，也让乡规民约调处矛盾的压力陡增。部分临河、临山耕地因洪水冲刷、山体滑坡改变地貌，旧地籍依旧按照原有面积计税，农户田地受损减产，赋税却分文未减，生活陷入困顿。
第三是赋税品类繁杂，征收标准混乱无序。各地沿用旧俗自行增设名目，正税之外杂捐繁多，粮食、布匹、家禽、柴草都被纳入征收范围，不同州县、不同村落征收品类、比例各不相同。有的地区按人头计税，有的按田亩计税，还有的人头和田亩双重计征，标准不一让百姓无所适从。丰收之年官府照常足额征税，遭遇旱涝、虫害等灾情田地减产甚至绝收，赋税却极少酌情减免，许多农户为完税变卖农具、耕牛乃至屋舍，一步步沦为佃户甚至流离失所。同时赋税征收时段安排不合理，多集中在秋收刚结束的农忙时节，农户既要抢收粮食，又要筹备税粮，劳心劳力，稍有延误便会遭到责罚。偏远边塞、深山村落交通不便，农户运送税粮往返数十里上百里，途中粮食损耗、人工耗费全部由百姓自行承担，额外加重生活负担。
第四是徭役分派不公，劳逸不均问题突出。修桥铺路、疏浚河道、营建官署、守护仓储、转运官粮、修缮驿埠等各类官府差役，本应按照田亩多寡、人丁数量公平分派，现实之中却截然相反。大户豪强通过行贿官吏、找人顶替等方式逃避所有徭役，繁重的体力差役全部落在底层自耕农户、贫苦佃户身上。不少农户家中青壮劳力常年被征调服役，自家田地无人耕种，良田撂荒，收成锐减，形成服役误农、减产欠税、负债累累的恶性循环。部分偏远地区徭役没有明确时长，官吏随意延长服役时间，克扣服役人员口粮与补贴，服役百姓衣食无着，苦不堪言。还有部分官吏私自增设额外差役，巧立名目役使民力，滥用民力的现象屡禁不止。
第五是垦荒政策落地受阻，新垦田地权责不明。此前朝廷鼓励百姓开垦荒山、滩涂、废弃荒地，以此扩充耕地、增加粮食产出。但因地籍管理混乱，新垦田地无人及时登记确权，开垦者辛苦劳作数年将荒地改良为良田之后，时常被周边豪强强行抢占，开垦农户申诉无门。同时新垦田地的赋税标准没有统一规定，各地官吏随意定税，有的新田开垦第一年便足额征税，打消了百姓拓荒的积极性，大片闲置土地无人愿意耕种，土地资源无法充分利用。
第六是税役制度与现有行政体系脱节，难以形成协同效能。全国四级仓储网络、水陆联运驿埠、普惠义学、基层医卫、手工作坊、乡规自治等体系，都需要稳定的财税支撑与民力调配，但混乱的地籍税役导致官府财税收入虚高不实，账面钱粮与实际入库数量差距巨大，国库增收缓慢，难以持续支撑各类民生工程运转。农户背负沉重税役，没有余力改良农具、选用良种、学习新式农耕技艺，农桑革新的推进速度受到制约；大量自耕农破产沦为佃户、流民，乡间人口流动无序，基层治安、村落治理压力加大；赋税不公引发百姓心生怨气，也让官府推行的各类惠民新政难以收获民心认同。
萧承宇与苏瑶深刻明白，田亩地籍与赋税徭役是整个农耕国家的根基制度，地籍不清则权属不明，税役不均则民生难安，根基动摇，此前所有耗费巨大人力物力搭建的新政体系都无法长久稳固。如今全国交通畅通、教化普及、医卫完善、乡规有序、匠艺振兴，各项配套条件全部成熟，正是全面梳理地籍、厘定税役、革除千年积弊的最佳时机。唯有重新丈量天下田亩、规整地籍册籍、统一赋税标准、公平分派徭役、明晰产权归属，才能从根源上减轻底层百姓负担，遏制土地兼并，稳定农耕根基，充盈国库财力，让各项惠民新政真正扎根乡土，惠及万千民众。
二人耗时整整十三个月，分区域开展全国田亩地籍与税役现状全域清查。萧承宇带队前往户部税粮总署、各州府粮储衙门、历代地籍存档库房，翻阅百年以来的土地档案、赋税账册、徭役记录，对接各级钱粮官吏、地方主官，梳理旧制漏洞、历年税粮缺口、地籍篡改案例与制度冲突点；苏瑶深入田间地头、大小村落、垦荒区域、佃户聚居地，与自耕农、佃户、垦荒农户、乡村里正、公正乡老朝夕相处，记录田地面积、地界纠纷、赋税品类、徭役分派实况、百姓真实诉求，走遍大江南北所有农耕区域，整理出海量实地手记、地籍错漏清单、税役乱象台账。
结合全国地理地貌、耕地类型、人口分布、产业特点，二人联合户部、工部、刑部、农桑司、地方巡检司、各州府资深官吏以及乡间德高望重的乡老、种田能手，共同草拟《大盛田亩地籍整编与赋税徭役厘定总章程》，从全域土地重新丈量、地籍分级建档、产权确权保护、赋税统一规制、徭役公平分派、垦荒田地优待、灾年税役减免、税役征管监管八大板块，拟定完整的改革细则。
章程初稿完成后，二人一同入宫觐见圣上，逐条奏明当下地籍混乱、税役不均带来的民生疾苦、财税流失、治安隐患、农耕停滞等各类问题，详细阐述梳理地籍、厘定税役之后，能够明晰土地权属、化解地界争端、均衡百姓负担、鼓励垦荒拓