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乾隆十三年以前，清廷没有规定巡抚必须节制布政、按察。
由此导致一个问题，就是一旦巡抚和布政、按察就某件事出现重大分歧时，作为一省最高长官的巡抚无法在制度上压制布政、按察，迫使这两位省级大员按他的意愿做事。
雍正年间，李卫任浙江巡抚时推行“摊丁入亩”遭乡绅抵制，浙江按察使阳奉阴违，布政使也持观望态度，使得浙江的摊丁入亩工作难以进行。
李卫无奈只得密折请雍正将布政、按察调离，这才使浙江的摊丁入亩得以进行。
到了老太爷登基，省里大员的矛盾愈发突出，这才明文规定布政、按察必须受巡抚节制。
由此巡抚也才成为事实上的封疆大吏，作为一省之长的布政使也渐渐沦为巡抚的属官，等到了晚